Qu'est-ce qu'un Gouvernement ?
Publié le 28/02/2024 | Modifié le 08/02/2024
L'Hôtel de Matignon, résidence du Premier ministre français, pendant les Journées européennes du patrimoine.
Définition
Sous la conduite du Premier ministre, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée.
Il est responsable devant le Parlement (art. 20 de la Constitution du 4 octobre 1958).
Le Gouvernement est composé de ministres placés sous l’autorité du Premier ministre. C’est un organe collégial et solidaire.
DES FEMMES ET DES HOMMES AU SERVICE DE L'ÉTAT
Le Premier ministre
Nomination
Le Premier ministre est nommé par le président de la République (art. 8 de la Constitution).
Sur proposition du Premier ministre, les autres membres du Gouvernement sont également nommés par le président de la République. son entrée en fonction, le Premier ministre peut engager la responsabilité de son Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.
En cas de cohabitation : le président est contraint de nommer la personnalité que la nouvelle majorité reconnaît comme le futur Premier ministre.
Mission
Le Premier ministre
« dirige l’action du Gouvernement
» (art. 21 de la Constitution).
- Il applique les orientations politiques du président de la République. Il dirige l’action du Gouvernement et rend des arbitrages pour assurer la cohérence de l’action de ses ministres.
- Il assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir règlementaire sous réserve de la signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres par le chef de l’État.
- Il est responsable de la Défense nationale, même si, traditionnellement, les grandes orientations sont fixées par le président de la République.
Le cabinet du Premier ministre
- Le directeur de cabinet compose le cabinet et organise le travail de ses membres. Il est habilité à prendre certaines décisions au nom du Premier ministre, notamment en l’absence de celui-ci.
- Le chef de cabinet organise l’agenda du Premier ministre et ses déplacements.
- Les autres membres du cabinet du Premier ministre sont des experts. Ces « conseillers spéciaux », « responsables de pôles », « conseillers techniques » et « chargés de mission », suivent la politique du Gouvernement dans leurs domaines de spécialité. Ils nourrissent la réflexion du Premier ministre dans sa prise de décision et le représentent en réunion interministérielle.
Les ministres
Nomination
Les ministres sont nommés, sur proposition du Premier ministre, par décret du président de la République (alinéa 2 Article 8).
Ils ont une mission politique d’impulsion et de mise en œuvre de la politique gouvernementale.
Les ministres dirigent leur ministère, ainsi que les services déconcentrés et les établissements publics qui s’y rattachent.
Titres
Les attributions des ministres sont fixées par un décret. Il existe plusieurs titres ou rangs de ministre.
Les ministres d’État : il s’agit d’un titre honorifique qui souligne l’importance
« particulière » conférée à un ministre ou au portefeuille dont il a la charge.
Exemples :
- André Malraux, ministre d’État chargé des Affaires culturelles sous le Gouvernement de Michel Debré, de 1959 à 1962,
- Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, Garde des Sceaux, ministre de la Justice et des Libertés, de 2009 à 2010,
- Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement et de l'Aménagement durables.
Les ministres de plein exercice sont des membres du Gouvernement qui bénéficient de la plénitude des attributions constitutionnelles des ministres et ne sont placés sous l’autorité d’aucun autre ministre.
Exemples :
- Vincent Peillon, ministre de l’Éducation nationale, Gouvernement Ayrault II, de 2012 à 2014,
- Christine Lagarde, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, Gouvernement Fillon III, de 2007 à 2011.
Les ministres délégués et les secrétaires d’État exercent leurs fonctions auprès du Premier ministre ou d’un ministre de tutelle dont ils prennent en charge certaines attributions définies le cas échéant dans un décret d’attribution.
Exemples :
- Claude Évin, ministre délégué auprès du ministre des Affaires sociales et de l’Emploi, chargé de la Santé et de la Protection sociale, Gouvernement Rocard I, en 1988,
- George Pau-Langevin, ministre déléguée auprès du ministre de l'Éducation nationale, chargée de la Réussite éducative, Gouvernement Ayrault II, de 2012 à 2014,
- Françoise Giroud, secrétaire d’État à la Culture, Gouvernement Barre, de 1976 à 1977,
- Luc Chatel, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'Économie, des Finances et de l'Emploi, chargé de la Consommation et du Tourisme, Gouvernement Fillon II, de 2007 à 2008.
Le cabinet du ministre
Le cabinet du ministre est composé de collaborateurs choisis librement par le ministre. Ils le conseillent et l’assistent dans la réalisation de ses missions. Il n’est pas un organe permanent et son existence prend fin avec les fonctions du ministre. Les membres d’un cabinet peuvent représenter leur ministre à des réunions interministérielles dont le but est d’arrêter les décisions gouvernementales.
- Le directeur de cabinet dirige et organise le travail des différents membres du cabinet.
- Le chef de cabinet est chargé de l’agenda du ministre.
- Les autres membres sont des conseillers ou chargés de mission et sont responsables d’un domaine d’action spécifique relevant du ministère.
Le Porte-parole du Gouvernement
Le ou la Porte-parole du Gouvernement est chargé, par délégation du Premier ministre, d'exercer une mission d'information sur les activités du Gouvernement auprès des médias et des citoyens, à travers des points presse et des prises de parole publiques sur le terrain.
Il rend compte des travaux du Conseil des ministres et publie divers documents de synthèse sur l’action et l’actualité gouvernementale : projets de loi, plans d’action, réponses à l’urgence, événements internationaux…
DES ORGANISATIONS POUR DONNER LES MOYENS D'AGIR
Les services du Premier ministre
Différents services ont pour mission de soutenir le Premier ministre dans sa responsabilité de direction de l’action du Gouvernement. À ce titre ils assurent des fonctions de stratégie, de prospective et de coordination.
Les différentes entités se répartissent selon leur type d’action : les secrétariats généraux, l’information et la communication, les politiques interministérielles, la protection des droits et des libertés et les fonctions de support.
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Quelques services du Premier ministre :
- Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) : le Secrétariat général du Gouvernement est le garant du bon fonctionnement de l’action gouvernementale. Il assure la coordination interministérielle, veille au respect des procédures et conseille juridiquement le Gouvernement. Il assure également la préparation du Conseil des ministres.
- Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) : le Secrétariat général des affaires européennes unifie les positions européennes des différents ministères et fait le lien entre eux et la représentation permanente française auprès de l’Union européenne.
- France Stratégie : France Stratégie apporte son concours au Gouvernement pour la détermination des grandes orientations de l’avenir de la Nation et des objectifs à moyen et long terme de son développement économique, social, culturel et environnemental. Il contribue, par ailleurs, à la préparation des réformes décidées par les pouvoirs publics.
- Le Service d’information du Gouvernement (SIG) : le Service d’information du Gouvernement remplit ses missions selon trois axes : il analyse l’évolution de l’opinion publique et le traitement médiatique de l’action gouvernementale ; il informe le grand public de l’action du Premier ministre et du Gouvernement ; il pilote et coordonne au niveau interministériel la communication gouvernementale.
Les ministères
C’est l’ensemble des services de l’État placés sous la responsabilité d’un ministre. Ces services sont répartis en une administration centrale, localisée à Paris, et des services déconcentrés en région. Les décrets d’attribution à la formation du Gouvernement par le Premier ministre confèrent au ministre l’autorité sur les services.
L’administration centrale. C’est l’ensemble des services d’un ministère disposant de compétences nationales. Elle est composée d’agents de la Fonction publique constituant une structure permanente. Ces services ont une mission d’impulsion et d’application des politiques du ministère. Elle est organisée selon différentes directions, chacune correspondant à une thématique du ministère.
Les services déconcentrés. Les services déconcentrés d’un ministère sont les services qui assurent le relais, sur le plan local, des décisions prises par l’administration centrale et qui gèrent les services de l’État au niveau local. La plupart des ministères ont des services déconcentrés répartis entre plusieurs niveaux géographiques. Les services déconcentrés sont généralement placés sous la direction du préfet, même si certains (éducation nationale, justice, services fiscaux) échappent à sa gouverne.
Exemple : la DGAC est en France la direction, rattachée au ministère chargé des transports, qui regroupe l'ensemble des services de l'État chargés de réglementer et de superviser la sécurité aérienne, le transport aérien et les activités de l'aviation civile en général.
DES MODES DE TRAVAIL POUR UNE ACTION GOUVERNEMENTALE COORDONNÉE
1. Le travail d’un Gouvernement
C’est le Premier ministre qui fixe les grandes priorités pour son Gouvernement, selon les orientations du président de la République. A l'Assemblée nationale, devant les députés, le Premier ministre prononce son discours de politique générale et s’engage en présentant son programme de Gouvernement. Il s'agit d’un acte fondateur de la politique qui sera menée.
Pour décliner les axes de ce discours, il établit un programme de travail pour le Gouvernement – ou feuille de route - pour un temps défini, généralement de six mois.
Le travail gouvernemental donne lieu à des expertises (ex : rapports), des consultations (ex : syndicats, associations, élus) et des consultations obligatoires (exemples : le Conseil d’État, le Conseil économique, social et environnemental)
Le travail du ministre
Le ministre peut décider d’entreprendre une action nouvelle dans un domaine spécifique. Un projet de loi est élaboré par le ministre, concerté avec les acteurs impliqués et communiqué pour avis aux différents ministres concernés par son application . C’est le cabinet du ministre qui prépare la décision, en évalue le coût et les modalités, avant d’être soumis à l’avis du Premier ministre pour arbitrage.
Les événements types de l’agenda du ministre
- Réponses aux des questions au Gouvernement (Assemblée nationale, Sénat).
- Déplacements en France et à l’étranger pour présenter et expliquer sur le terrain une politique publique.
- Entretiens avec des membres du Gouvernement ou personnalités extérieures.
- Réception et étude de rapports.
- Conférences de presse, entretiens, etc.
2. Les réunions de travail
La coordination gouvernementale se fait à travers différents types de réunions :
- Les comités interministériels réunissent à intervalles réguliers les ministres concernés par un sujet précis. Un collaborateur du chef de l’État peut être amené à y participer également. Créés par décret, ils se tiennent le plus souvent sous la présidence du Premier ministre.Exemples :Le comité interministériel de sécurité routière qui s’est tenu le 18 décembre 2002 a décidé la mise en place d’un permis probatoire pour les jeunes conducteurs.Le comité interministériel du handicap qui s’est tenu le 25 septembre 2013 a présenté une feuille de route autour de cinq grands axes : la jeunesse, l’emploi, l’accessibilité, l’accompagnement et la gouvernance de la politique du handicap – La mise en place des mesures et des actions qui en découlent se fera dans le courant de l’année 2014.
- Les réunions interministérielles réunissent les membres de différents cabinets ministériels concernés par un sujet précis. Elles se tiennent sous la présidence du directeur de cabinet du Premier ministre ou d’un autre membre du cabinet.
- Les comités restreints réunissent occasionnellement – sur convocation du Premier ministre - des ministres ou de hauts fonctionnaires concernés par une question spécifique, sur laquelle un arbitrage doit être rendu.
Le Conseil des ministres
Toutes les décisions importantes prises par le Gouvernement y sont délibérées et annoncées. C’est la seule formation gouvernementale définie par la Constitution.
- Il réunit l’ensemble des ministres.
- Il se tient au Palais de l’Elysée sous la présidence du président de la République.
- L’ordre du jour proposé par le Premier ministre par l’intermédiaire du SGG est arrêté par le chef de l’État.
- Ces décisions deviennent alors celles de l’ensemble des membres du Gouvernement.
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Le déroulé du Conseil des ministres
- Délibération du Conseil sur projets de lois, ordonnances, décrets.
- Annonce des décisions individuelles : essentiellement les nominations des hauts fonctionnaires
- Communication du ministre chargé des Affaires étrangères sur la situation internationale. Puis communications au cours desquelles les ministres dressent un bilan d’une politique suivie ou présentent des orientations.
Tout au long du Conseil des ministres, le président de la République intervient et peut solliciter l’avis des ministres sur un point particulier.
3. Le projet de loi
Le Premier ministre dispose, avec les parlementaires, de l’initiative des lois. Lorsque le texte de loi est déposé par le Gouvernement, on parle de
« projet de loi ». Il se construit comme suit :
- Étape 1 : Le Gouvernement doit répondre à un enjeu de société, à une priorité gouvernementale
- Étape 2 : Le président de la République, le Premier ministre, un ministre initie l’élaboration d’un projet de loi. (*)
- Étape 3 : Les services du ou des ministères concerné préparent un projet de texte (*)
- Étape 4 : Consultations et expertises (**)
- Étape 5 : Le projet est transmis aux ministres concernés par son application (*)
- Étape 6 : Réunions interministérielles (**)
- Étape 7 : En cas de désaccord sur le projet de loi l’arbitrage est rendu par le Premier ministre (*)
- Étape 8 : Avis consultatif du Conseil d’Etat sur le projet de loi : vérification de la régularité juridique (**)
- Étape 9 : Arbitrages du Premier ministre et présentation d’un texte finalisé. (**)
- Étape 10 : Le texte est présenté et adopté en Conseil des ministres (*)
- Étape 11 : Déposé par le SGG sur le bureau de l’une ou l’autre assemblée, le projet de loi est accompagné d’un "exposé de motifs" ainsi que d’une «"étude d’impact". (**)
- Étape 12 : Le projet de loi est examiné et votée par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat). (**)
- Étape 13 : La loi est signée par le président de la République, le Premier ministre et les ministres responsables puis publiée au Journal officiel. (*)
- Étape 14 : L'enjeu, la politique publique sont désormais encadrés par une loi
(*) Gouvernement (**) Autres institutions
4. Les rapports
Les rapports nourrissent le travail du des membres du Gouvernement dans la définition en amont d’un projet de loi. Ils peuvent aussi comporter un état des lieux d’une politique publique.Exemple : le rapport Gallois, rapport sur la compétitivité française.
Le besoin
Le Gouvernement commande un rapport pour être éclairé sur un dispositif qu’il souhaite mettre en œuvre, ou sur l’efficacité d’une politique passée. Il missionne un expert (parlementaire, universitaire…) ou un service du Premier ministre qui sera chargé de faire des recommandations et de proposer des mesures concrètes.
La commande
Pour commander un rapport, le Premier ministre rédige une « lettre de mission » qui définit le contexte, le périmètre et les attentes du commanditaire. Cette lettre fixe aussi la date de remise du rapport.
La rédaction
La personne chargée du rapport définit sa méthodologie de travail. Les experts organisent leurs réflexions autour d’auditions. L’analyse de ces contributions sert de base au rapport.
La remise
Le rapport remis au Premier ministre comporte des propositions de réformes. Le Premier ministre demande ensuite à ses ministres de les expertiser et d’en tenir compte dans la mise en œuvre des politiques dont ils ont la charge.